Sanciones Comerciales por Impago de Deuda Soberana

Nota: véase también la información sobre la deuda internacional de carácter público y acerca de la deuda soberana (de la administración pública central) de un país.

En las historias de la deuda soberana, la fuerza de los acreedores se basa en su capacidad de vincular la deuda con el comercio. Se argumenta que los acreedores utilizan la amenaza de las sanciones comerciales para obligar a los gobiernos extranjeros a cumplir con sus obligaciones financieras. La hipótesis de las sanciones comerciales es ampliamente aceptada por los teóricos económicos y ofrece una importante alternativa a las teorías de la reputación. Sin embargo, la investigación empírica sobre el vínculo entre la deuda y el comercio sigue siendo limitada. Este texto explora sistemáticamente la hipótesis de las sanciones comerciales.

Tipos de sanciones comerciales

En la bibliografía se mencionan tres medidas que los acreedores podrían adoptar para interferir en el comercio de un Estado extranjero: podrían embargar sus activos en el extranjero, retener el crédito a corto plazo para importaciones y exportaciones o imponer medidas proteccionistas. Las tres formas de represalia son concebibles, pero la primera ha sido ilegal durante gran parte de la historia financiera. Los países acreedores se han adherido tradicionalmente a la doctrina absoluta de la inmunidad soberana, que prohíbe a los inversores demandar a un soberano en tribunales extranjeros sin el consentimiento de éste. A lo largo de los siglos, el doctrina de la inmunidad soberana impidió a los inversores embargar los activos de un moroso (llevándolos a juicio).

Por ejemplo, después del incumplimiento peruano de 1875, los tenedores de bonos solicitaron al Tribunal de Equidad que les embargara el producto de los envíos de guano. El Perú había dado en prenda el producto como garantía, y los representantes comerciales en Londres tenían el dinero en su poder. Si los tenedores de bonos hubieran podido tener éxito en cualquier lugar, deberían haber prevalecido en este caso. En cambio, el tribunal siguió a sus predecesores al rechazar la petición por motivos de inmunidad soberana. De acuerdo con el «Maestro del Rollo» (Twycross v. Dreyfus, 1877): «Estos llamados bonos no son más que compromisos de honor, vinculantes, ya que los compromisos de honor pueden vincular al gobierno que los emite, pero no son contratos ejecutables ante los tribunales ordinarios de ningún gobierno extranjero, ni siquiera por los tribunales ordinarios del país que los emitió, sin el consentimiento del gobierno de ese país.»

La situación prevaleció hasta bien entrado el siglo XX. Por ejemplo, en los años 50, los diversos intentos que se han hecho para perseguir a los Estados infractores en el país del acreedor, incluso cuando en ocasiones se ha podido embargar una garantía, han fracasado debido al principio elemental de que un Estado extranjero no puede en principio, según las normas establecidas del derecho internacional, ser demandado en los tribunales municipales. La amenaza de la confiscación de bienes en un juicio no puede, por lo tanto, explicar por qué los países han atraído préstamos y devuelto sus deudas durante siglos. Las demandas contra gobiernos extranjeros se hicieron más plausibles en los años setenta, cuando tanto Estados Unidos como Gran Bretaña flexibilizaron la doctrina de la inmunidad soberana.

Sin embargo, en un examen exhaustivo de los litigios desde que se relajó la doctrina de la inmunidad, la doctrina especializada señala que los acreedores en general han tenido relativamente poco éxito en la elaboración de estrategias legales que les han permitido obtener el pago de las naciones morosas. Además, incluso si los acreedores pudieran obtener una sentencia en los tribunales hoy, tendrían problemas para encontrar activos que embargar. Los gobiernos de los países en desarrollo no venden sus activos físicos más importantes en el extranjero y podrían repatriar las inversiones vulnerables antes del incumplimiento. Cabe concluir sobre ello, por lo tanto, que hoy, como en períodos históricos anteriores, un modelo realista de deuda soberana debe incluir el hecho de que no es posible imponer sanciones.

La segunda forma de represalia, que consiste en el crédito relacionado con el comercio, tampoco ha sido históricamente importante. Durante la mayor parte de la historia moderna, los principales acreedores a largo plazo (los tenedores de bonos privados) tenían poca capacidad para retener los créditos comerciales, que eran suministrados por actores separados con intereses distintos y a menudo opuestos. No obstante, los gobiernos pagaban las terceras deudas. La situación cambió durante los decenios de 1970 y 1980, período que inspiró gran parte de la literatura sobre sanciones. Durante ese momento único, los bancos comerciales proporcionaron no sólo créditos comerciales a corto plazo sino también préstamos soberanos a largo plazo, haciendo más factible la vinculación entre la deuda y el comercio. Sin embargo, los bancos no son más que titulares de bonos en la aplicación de los contratos de deuda. En todo caso, las pruebas y evidencias muestran que los gobiernos incumplen los préstamos bancarios a una tasa más alta que los bonos. El hecho de que los gobiernos no favorezcan a los bancos, los únicos acreedores con capacidad para retener el crédito comercial, cuenta como una fuerte evidencia contra la hipótesis del crédito comercial.

La tercera forma de vinculación es más difícil de descartar. Aunque los tenedores de bonos privados y los bancos comerciales no pueden imponer ellos mismos embargos comerciales, pueden persuadir a sus propios gobiernos para que tomen represalias contra los morosos extranjeros. El gobierno nacional podría, por ejemplo, aumentar los aranceles contra el moroso o prohibir la exportación de productos esenciales al Estado infractor. Tal vez los deudores cumplan con sus obligaciones para evitar represalias, no de los inversores privados, sino de los políticos que les sirven a través del control de la política comercial. La mayoría de los gobiernos deudores pagan sus deudas no por el temor a los bancos, sino por el temor a la política exterior de las naciones más poderosas, como los Estados Unidos». En particular, el gobierno deudor podría temer represalias en forma de políticas comerciales hostiles. A largo plazo, la influencia más poderosa disponible para los acreedores es la capacidad de ofrecer o negar la apertura del mercado. Los morosos podrían fácilmente caer en una guerra comercial debido a su comportamiento poco cooperativo en el pago de la deuda.

Vale la pena examinar la posibilidad de estudiar los patrones de morosidad y reembolso durante la década de 1930. El período es especialmente informativo por dos razones. Primero, ofrece un terreno de prueba relativamente fácil para la hipótesis del embargo comercial. Los inversores tenían pocas alternativas coercitivas a un embargo comercial durante el decenio de 1930. No podían bloquear la oferta de crédito comercial en respuesta a un incumplimiento, ni tampoco podían colocar los activos de un soberano.

La única arma relacionada con el comercio en su arsenal habría sido un embargo, que los inversionistas (si se les imponía un castigo) deberían haber utilizado al máximo de su capacidad. Parte de la literatura sostiene que las naciones construyeron comúnmente vínculos tácticos entre el acceso al mercado y el pago de la deuda en el decenio de 1930, pero subraya que esos vínculos son poco frecuentes en la negociación financiera actual. Si la hipótesis de las sanciones comerciales fracasa durante el decenio de 1930, cuando esa vinculación supuestamente alcanzó un máximo histórico, la hipótesis en general probablemente debería rechazarse. En segundo lugar, el período de entreguerras ofrece una oportunidad única para el análisis empírico porque hubo dos grupos importantes de acreedores internacionales, ambos de grandes naciones comerciales.

En el decenio de 1920, los Estados Unidos se convirtieron en el principal proveedor de capital internacional y los inversores de Wall Street y «Main Street» canalizaron enormes sumas a los soberanos de América Latina, Europa y el Lejano Oriente. Los inversores británicos también siguieron ofreciendo nuevos préstamos, aunque a un ritmo más lento, y muchos bonos en libras esterlinas con vencimientos largos permanecieron en los libros. La coexistencia de prestamistas de los Estados Unidos y el Reino Unido, cada uno con sus propias pautas de comercio internacional, permite poner a prueba la discriminación entre los acreedores.

Al decidir quién debe soportar la carga del incumplimiento, ¿pagaron los soberanos de la década de 1930 más dinero a su principal socio comercial o trataron por igual a los prestamistas estadounidenses y británicos?

El Caso Argentino

Los historiadores creen en general (como Lenin) que la Argentina era una «dependencia informal» del Reino Unido a principios del siglo XX, cuando el mercado británico servía como principal salida para las exportaciones argentinas de carne y cereales. La percepción de la Argentina como un apéndice de Gran Bretaña cautivó tanto a los intelectuales que contribuyó al surgimiento del peronismo e inspiró gran parte de la literatura de «dependencia» que surgió de América Latina después de la Gran Depresión.

Conscientes de esta dependencia, muchos académicos han argumentado que Gran Bretaña coaccionó a la Argentina para que pagara sus deudas durante la Gran Depresión, amenazando con imponer un embargo de la exportación en el caso de incumplimiento. En vísperas de la depresión, Gran Bretaña absorbió alrededor de un tercio de las exportaciones argentinas, un nivel tres veces mayor que el de Bélgica o el de Alemania, el siguiente mayor consumidor de productos argentinos.

Además, la dependencia era asimétrica, lo que daba a Gran Bretaña una ventaja considerable en la relación. El mercado del Reino Unido es mucho más esencial para la Argentina que el mercado argentino para el Reino Unido, ya que mientras que ella toma alrededor del 14% de sus importaciones del Reino Unido, vende el 36% del total de sus exportaciones a este país. Sobre todo, la Argentina necesitaba a Gran Bretaña como salida para la carne de vacuno refrigerada.

A principios del siglo XX, la tecnología de refrigeración estaba lo suficientemente avanzada como para permitir los envíos transatlánticos de carne de vacuno refrigerada que no se estropeara en tránsito. Las exportaciones de carnes refrigeradas, que llevaban mayores márgenes de beneficio que las conservadas o congeladas, por consiguiente, seguían representando casi el 70 por ciento del total de las exportaciones de carne de vacuno argentina en 1930. Argentina vendió el 99 por ciento de esta carne refrigerada (y más de la mitad de sus carnes congeladas) a Gran Bretaña, y muchos observadores consideraron que no había una alternativa real al mercado británico. Sólo los países relativamente ricos podían permitirse comprar carne refrigerada a gran escala, pero como se examina más adelante, los Estados Unidos habían prohibido la carne de vacuno argentina y otros países habían impuesto restricciones casi prohibitivas a las importaciones de carne. Esto dejó a Gran Bretaña como la única salida obvia. Con razón, pues, los argentinos se referían a menudo a Gran Bretaña como el mercado único, reconociendo así que la dependencia era absoluta.

La distribución del poder político en la Argentina parecía reforzar esta dependencia, ya que los ganaderos desempeñaban un papel central en la política y la sociedad argentinas. De los ocho presidentes que dirigieron la Argentina entre 1910 y el estallido de la Segunda Guerra Mundial, cinco eran miembros de la Sociedad Rural, un grupo de agricultores que participaban en el comercio de ganado. Además, más del 40 por ciento de los puestos del gabinete fueron ocupados por miembros de la Sociedad Rural. Los ganaderos desempeñaron un papel especialmente destacado después de 1930, cuando un golpe militar derrocó a los radicales. El gobierno posterior y sus sucesores fueron respaldados por la concordancia, una coalición de partidos políticos que incluía a los ganaderos. Dada la prominencia política de los franquiciadores, un estudio de la historia argentina ha denominado a este período el «gobierno de las vacas». Así pues, la Argentina dependía en gran medida del Reino Unido en un sector económico de gran importancia a los encargados de la formulación de políticas.

Durante la depresión, sin embargo, este precioso acceso al mercado británico fue puesto en tela de juicio. Mientras que los productores agrícolas de todo el mundo luchaban por alcanzar las fuertes caídas de los precios de las exportaciones, los negociadores del Reino Unido y sus dependencias se reunieron en Ottawa para discutir el comercio. Allí, Australia y Nueva Zelanda presionaron a los británicos para que establecieran preferencias imperiales para la carne de vacuno. Gran Bretaña aceptó no importar más carne de vacuno refrigerada de fuentes no imperiales de la que había comprado en el año que finalizó en junio de 1932, cuando los envíos argentinos a Gran Bretaña habían descendido a sus niveles más bajos en casi un decenio.

Aunque la Argentina conservó el acceso al mercado británico, la nueva restricción cuantitativa puso en aviso: si no se tiene cuidado, los ganaderos argentinos podrían perder el acceso a su cliente más valioso. Destacados académicos sostienen que Argentina cumplió con sus deudas para evitar un embargo comercial, que Gran Bretaña habría impuesto en caso de incumplimiento. La alteración del pago normal de la deuda argentina habría implicado no sólo una creciente demanda comercial con el Reino Unido, sino también probablemente una importante reestructuración de la escena política interna argentina, a expensas de los grupos vinculados con el comercio anglo-argentino. Gran Bretaña era el mercado de exportación más importante de la Argentina, y el Gobierno británico estaba más inclinado que su contraparte estadounidense a imponer sanciones comerciales como represalia por el incumplimiento. Esta combinación de fuerzas indujo a la Argentina a mantener el pago de la deuda durante todo el decenio de 1930.

La Argentina cumplió con sus obligaciones de deuda no para protegerse de sanciones comerciales, sino para construir su reputación en los mercados mundiales de capital. En pocas palabras, Argentina pagó para obtener préstamos, no para comerciar. Cuatro líneas de análisis, discutidas en detalle por la literatura, apoyan esta conclusión:

• En primer lugar, la Argentina pagó no sólo a los británicos sino también a los estadounidenses, aunque los Estados Unidos casi no tenían capacidad para imponer sanciones comerciales contra la Argentina.
• En segundo lugar, la Argentina cumplió sus obligaciones aumentando los impuestos a los exportadores de carne de vacuno, el propio reembolso de la deuda del grupo se suponía que protegía en la cuenta convencional.
• En tercer lugar, las provincias exportadoras de carne de vacuno de la Argentina no estaban más comprometidas con el reembolso que las regiones que no participaban en el comercio de carne de vacuno.
• Por último, los dirigentes argentinos justificaron su decisión de reembolso a los acreedores, no argumentando que el impago pondría en peligro el acceso a los mercados extranjeros, sino señalando los beneficios de la reputación por haber pagado en tiempos difíciles.

Así pues, en cuatro ámbitos clave -el tratamiento de la deuda en dólares por parte de la Argentina, su política fiscal, el comportamiento de los prestatarios provinciales y las declaraciones de los principales responsables de la toma de decisiones- las pruebas apuntan a la preocupación por la reputación, más que al temor a las sanciones comerciales, como impulso para el reembolso.

Revisor de hechos: LI