Países Intervenidos por el FMI, sus Mayores Préstamos

América Latina y el FMI en los años 90

En diciembre de 1998, Carlos Menem se dirigió a la reunión conjunta del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial a raíz de la crisis financiera del Asia oriental, durante la cual las prescripciones normativas del Fondo habían suscitado críticas agudas y generalizadas de una amplia gama de observadores. Menem relató el notable período de la crisis 1989-91 de la Argentina y atribuyó este éxito a que su gobierno había «trabajado codo a codo con el FMI, el Banco Mundial y el BIRF para lograr la estabilidad macroeconómica, profundizar las reformas estructurales y adoptar políticas para mejorar la suerte económica de los miembros más pobres de la sociedad».

Viniendo del líder del populista partido peronista basado en el trabajo un año antes de una crucial contienda presidencial y parlamentaria, esta proclamación neoliberal en la misma cuna del Consenso de Washington habría sido inconcebible apenas una década antes. Y Menem no estaba solo en esta postura de un neoliberal latinoamericano inesperado: En la lista de comprometidos reformadores del mercado se encontraban también el presidente brasileño Enrique Cardoso, uno de los fundadores intelectuales de la escuela de la dependencia latinoamericana, y Alberto Fujimori, el presidente populista peruano, cuya primera campaña electoral en 1990 había insistido en evitar las dolorosas medidas de austeridad. Sin embargo, sólo unos años más tarde, el péndulo político en América Latina comenzó a oscilar de nuevo a la izquierda tras una serie de victorias decisivas para los candidatos presidenciales que iban desde los socialdemócratas moderados, como la chilena Bachelet, la uruguaya Vázquez y (algo inesperado) el brasileño Lula, hasta los izquierdistas más combativos como el argentino Kirchner y, en particular, el boliviano Morales y el venezolano Chávez.

Esta entrada ofrece un análisis de la crisis de la deuda de América Latina y la transición poscomunista y, por lo tanto, crea un marco más amplio para comprender la interacción entre las crisis económicas, la condicionalidad occidental y la política partidista en la configuración de las opciones de política económica de los países en desarrollo. El análisis de los cuatro capítulos anteriores ha puesto de manifiesto una serie de diferencias importantes en la dinámica política de los programas del FMI y las respuestas de política a las crisis económicas en Europa oriental y América Latina; durante la crisis de la deuda de los años ochenta, los gobiernos de América Latina habían reaccionado a las crisis nacionales e internacionales de maneras ideológicamente divergentes, y las políticas de ajuste neoliberal eran por lo general difíciles de conciliar con la política democrática, mientras que durante la transición poscomunista, las crisis económicas habían desencadenado una convergencia de políticas entre gobiernos de diferentes orientaciones ideológicas, y las reformas económicas eran compatibles con la política democrática e incluso se veían facilitadas por ella. En primer lugar, el entorno económico internacional mucho más hostil de la crisis de la deuda y la percepción generalizada de que el FMI era el cobrador de la deuda de los bancos comerciales occidentales crearon una relación de adversidad entre el Fondo y los deudores latinoamericanos que contrastaba con la función más constructiva del FMI como asesor en materia de reformas e integración internacional durante la transición posterior al comunismo. Como consecuencia, la crisis económica interna del período inicial de la transición se consideró en general como un legado de la mala gestión económica de la era comunista, lo que podría decirse que facilitó la respuesta no partidista a la crisis y el mayor apoyo popular a las dolorosas medidas de ajuste en los países de Europa oriental. En cambio, en América Latina la crisis de la deuda agravó los últimos desequilibrios económicos internos de los modelos tradicionales de ISI, desencadenando así reformas de tono liberal de amplia oposición popular y allanando el camino para interpretaciones ideológicamente divergentes de las raíces y soluciones de las crisis «stagflationarias» que experimentaron muchos países de la región a principios del decenio de 1980. Pero las dos regiones también diferían en cuanto a su panorama social y político interno, en el sentido de que América Latina en el decenio de 1980 tenía grupos de interés mucho mejor organizados (especialmente organizaciones laborales y empresariales) que sus homólogos de Europa oriental, cuyo capital social y organizativo había sido condenado durante décadas de régimen comunista totalitario. En consecuencia, los partidos políticos latinoamericanos, que habían sobrevivido en gran medida a los períodos autoritarios mucho más breves en sus respectivos países, tenían vínculos institucionales más fuertes con los intereses organizados y, por lo tanto, estaban más limitados en su capacidad de modificar sus posiciones de política para adaptarse a las demandas del FMI, aunque los costos económicos del no cumplimiento fueran significativos.

Las partes de Europa oriental, por otra parte, en gran parte «flotaron», además de las sociedades desarticuladas y atomizadas y, por lo tanto, tenían un mayor margen de maniobra para aplicar las políticas que exigían las instituciones financieras internacionales, incluido el FMI. Visto desde esta perspectiva, la compatibilidad de las dolorosas reformas económicas con la democracia en la transición poscomunista no es el resultado de las sinergias entre el liberalismo económico y el político, sino más bien una consecuencia de la incapacidad de los ciudadanos poscomunistas de hacer responsables a sus gobiernos de sus políticas entre elecciones sucesivas. De la misma manera, la tensión entre la democracia y las reformas al estilo del FMI durante la crisis de la deuda de América Latina puede interpretarse como una función de la mayor capacidad organizativa de los opositores a las reformas en América Latina, que a menudo dejaron a los gobiernos la opción de permitir que estos grupos descarrilen (o al menos frenen) las reformas económicas o utilicen medidas represivas para impulsar su programa de reformas. Así pues, la divergencia interregional de las respuestas políticas durante los dos episodios de crisis puede atribuirse a dos mecanismos diferentes (pero no necesariamente mutuamente excluyentes): En el primer sitio se destaca el vínculo entre el entorno internacional, el papel resultante de las intervenciones del FMI y las percepciones políticas internas sobre la naturaleza de la crisis y las respuestas políticas apropiadas. La segunda explicación en la Academia destaca las diferencias en la articulación y la agregación internas de los intereses económicos y sus consecuencias para la política partidista de las reformas económicas.

El análisis de los programas del FMI en América Latina después de 1990 que se presenta en este texto ofrece el campo de pruebas ideal para evaluar el poder explicativo relativo de estos dos enfoques. Así, los países latinoamericanos en los años noventa, al igual que sus homólogos poscomunistas, se beneficiaron del entorno económico y político internacional más favorable tras la resolución de la crisis de la deuda y el final de la Guerra Fría. Al mismo tiempo, los gobiernos latinoamericanos de principios de los años noventa heredaron el polarizado panorama social y político de la década anterior, aunque este panorama comenzó a evolucionar de manera bastante dramática en respuesta a las profundas transformaciones estructurales de las dos últimas décadas. Por lo tanto, en la medida en que la explicación del entorno internacional sea correcta, debemos esperar que la dinámica política de los programas del FMI en América Latina en los años noventa se asemeje a la de las economías en transición durante el mismo período, es decir, que produzca una convergencia ideológica impulsada por la crisis y muestre una coexistencia armoniosa entre las reformas económicas neoliberales y los partidos democráticos.

Sin embargo, si la anterior divergencia se debió principalmente a las profundas diferencias institucionales en la articulación de los intereses económicos nacionales, el cambio del entorno internacional no debería alterar las pautas tradicionales de polarización ideológica y las tensiones difíciles de reconciliar entre la democracia y las reformas económicas que habían caracterizado a América Latina en los decenios anteriores. Para anticiparse a la respuesta proporcionada por el análisis en este capítulo, la dinámica política de los programas del FMI en América Latina después de 1990 fue más similar a la de Europa oriental durante el mismo período, en el que la crisis económica redujo las diferencias de política entre los gobiernos de distintas ideologías y la política democrática dejó de ser incompatible con las reformas económicas neoliberales. Estos hayazgos subrayan la importancia del entorno económico y político internacional más favorable del decenio de 1990, que proporcionó mayores recompensas a los países que cumplían las prescripciones de política neoliberal del FMI (y el Consenso de Washington en general) y, por lo tanto, dio lugar a un mayor apoyo a las reformas económicas -o al menos a una oposición menos animada- tanto a nivel de las elites como a nivel popular. Sin embargo, hay dos advertencias importantes: en primer lugar, las reformas estructurales de los años noventa socavaron la capacidad de acción colectiva del sector popular latinoamericano (especialmente en lo que respecta al trabajo organizado) y, por lo tanto, redujeron la capacidad de los defensores de la forma para hacer frente con eficacia al desafío político de las políticas económicas liberales.

En segundo lugar, incluso en el contexto internacional favorable de los años noventa, América Latina no experimentó una relación de refuerzo mutuo entre el liberalismo económico y el político al estilo de Europa del Este, y una vez que el auge de los años noventa dio paso a las tinieblas del período inmediatamente posterior a 2001, América Latina volvió a experimentar una mayor polarización ideológica y una actitud mucho más ambivalente hacia los programas del FMI y la condicionalidad económica y política de Occidente en general. Por lo tanto, en conjunto, el historial de América Latina después de 1990 con los programas del FMI sugiere que, en consonancia con el enfoque teórico que se expone en este libro, las políticas de reformas al estilo del FMI deben entenderse como una interacción entre la naturaleza del entorno internacional, que fue considerablemente más favorable durante los «estruendosos años noventa» que durante los períodos inmediatamente anteriores y posteriores, y las diferencias interregionales mucho más arraigadas en la organización de los intereses de la sociedad y las actitudes populares respecto de la condicionalidad occidental. Visto desde esta perspectiva, la política relativamente consensual de las reformas económicas en América Latina durante los años noventa se produjo por una combinación de un auge del crédito internacional, un cambio en el enfoque del FMI respecto de la condicionalidad y una reducción parcial de la capacidad de organización de los opositores a las reformas. Sin embargo, una vez que el entorno internacional, puntuado por los ataques del 11 de septiembre y la crisis argentina, cambiada para peor, la resistencia previamente atenuada a las reformas neoliberales promovidas por el FMI en la década de 1990 encontró una vez más una salida política y contribuyó al subsiguiente aumento de la retórica y las políticas antimercado y antiamericanas en gran parte de América Latina.

La política de los programas del FMI en la década de 1990

A finales de la década de 1980 el futuro de la participación del FMI en América Latina estaba en juego. A pesar de haber logrado evitar un desastre internacional con la crisis financiera, el trabajo ingrato del Fondo
intermediario entre los países prestatarios en dificultades y los bancos comerciales occidentales igualmente en dificultades, suscitó críticas de todos los sectores. Incluso observadores relativamente comprensivos tendieron a cuestionar la continua relevancia del Fondo en un entorno financiero
internacional, que en gran medida había superado la misión original del FMI. Así pues, un editorial en el Economist (1988) pintó un cuadro bastante sombrío de la futura relevancia del Fondo: «Puede que no haya ninguna salida para el FMI. A medida que la cooperación en materia de política de intercambio siga evolucionando, el Fondo se verá obligado a arrojar ocasionalmente huesos: algunas estadísticas que recoger, algunos indicadores que vigilar, y así sucesivamente. Pero si los últimos años son una guía, los acuerdos que importan se resolverán en privado entre los ministros de finanzas de las grandes economías.»

Iniciación del Programa del FMI en los años 90

Incluso aparte de las cuestiones más amplias sobre su relevancia sistémica, la continuidad de la presencia del FMI en América Latina durante los años 90 fue muy incierta considerando que sus intervenciones de política en la región durante los años 80 habían sido en gran medida denigradas como imposiciones externas a países con pocas opciones externas. En el contexto internacional mucho más favorable financieramente de los años 90, durante el cual las calificaciones crediticias y el acceso al mercado de la mayoría de los países latinoamericanos repuntaron considerablemente, uno habría esperado que el FMI volviera a su papel de proveedor de servicios de emergencia de los años 70, facilitando financiación a un número reducido de casos que
no pudieron acceder a préstamos privados para cubrir sus necesidades financieras. En cambio, el FMI siguió participando activamente en América Latina durante todo el decenio de 1990; así, los 21 países de América Latina y el Caribe de mi muestra iniciaron 48 nuevos programas del FMI de alta condicionalidad entre 1990 y 2001. Aunque en la actualidad representa una concentración de programas inferior a la del decenio anterior (o en comparación con los países en transición durante el mismo período de tiempo), no deja de sugerir el papel bastante destacado del Fondo en la economía política de la región. De hecho, varios países, entre ellos la Argentina, El Salvador, el Perú y el Uruguay, fueron clientes casi permanentes del FMI durante este período, y casi todos los países de la región tuvieron una exposición mínima a la condicionalidad del FMI después de 19909 . Aunque la frecuencia y la amplia distribución de los programas no cambiaron drásticamente después del final de la crisis de la deuda, los factores que impulsaron el inicio de los programas del FMI durante el decenio de 1990 en América Latina difirieron sustancialmente de la dinámica de la crisis de la deuda y la transición poscomunista. Como ocurrió en otras regiones, las crisis inflacionarias desempeñaron un papel central en el cálculo económico interno del FMI durante ambos episodios, mientras que las preocupaciones externas estuvieron dominadas por la crisis de la deuda en América Latina durante los años ochenta y por las preocupaciones de liquidez en los países poscomunistas. En cambio, la experiencia latinoamericana de los años noventa carecía de un «tema» unificador de la crisis; así, la carga de los pagos de intereses disminuyó sustancialmente desde su punto máximo a finales de los años ochenta, la inflación también dejó de ser una preocupación crítica después de 1992 para la mayoría de los países de la región, y las reservas internacionales, que incluso en los años ochenta habían sido significativamente más alto que en Europa oriental, siguió mejorando como consecuencia de la mayor facilidad de acceso a los préstamos en moneda dura para la mayoría de los países de la región. Los resultados estadísticos de la época confirman la menor prominencia general de los indicadores tradicionales de necesidad y crisis económica y financiera para impulsar el inicio de los programas del FMI en el decenio de 1990.

En primer lugar, en marcado contraste con la crisis de la deuda y la transición poscomunista, los gobiernos que trataban con inflación elevados tenían en realidad menos probabilidades de iniciar programas del FMI. Los datos confirman la menor importancia de la inflación en la economía política de la América Latina posterior a 1990, y sugieren que los gobiernos en general trataron de conseguir tener su casa en orden antes de iniciar acuerdos con el FMI. Pero este vacío no era completado por otros problemas económicos internos: los países que experimentaban recesiones tenían más probabilidades de recurrir al FMI (pero el efecto no llegó a ser estadísticamente significante), mientras que el menos visible problema de los déficits fiscales tuvo una vez más un efecto muy modesto.

Tampoco los tradicionales indicadores externos de crisis y los mejores programas del FMI: La menor prominencia de los pagos de intereses en los balances de los gobiernos de América Latina tuvo reflejo en los indicadores de intereses/INB. Por último, los débiles efectos de las reservas de divisas durante el decenio de 1990 en América Latina contrastan marcadamente con la tendencia del Fondo a ser el prestamista de menor cuantía durante la transición poscomunista y la crisis de la deuda de América Latina. Las investigaciones llevadas a cabo hasta ahora confirman que en los años noventa América Latina había dejado atrás en gran medida los problemas económicos de la crisis de la deuda.

Sin embargo, las réplicas de la crisis dejaron su huella en los programas del FMI, especialmente a principios de los años 90; los nuevos acuerdos del FMI coincidieron con reprogramaciones más generosas de la deuda externa. Dado que los reescalonamientos de la deuda fueron cruciales para permitir a los países de América Latina el respiro necesario para la recuperación de la economía nacional y un retorno ordenado a los mercados financieros internacionales, la función facilitadora de la Caja en este proceso le dio un importante apalancamiento sobre muchos deudores, especialmente a principios de los años noventa. No obstante, el efecto negativo sustancialmente grande de la calificación de riesgo del país en el modelo 2 de la Encuesta Institucional de Inversores (IIS) sugiere que este apalancamiento disminuyó rápidamente una vez que los países mejoraron su acceso a fuentes de crédito alternativas. Este patrón contrasta claramente con los patrones de iniciación de programas en Europa oriental durante el mismo período de tiempo, en el que los programas del FMI tendían a ser más frecuentes para los países en la gama media de calificaciones de riesgo. Por un lado, este contraste podría simplemente reflejar la mayor experiencia de los prestatarios latinoamericanos en los mercados financieros internacionales.

Por otra parte, dado que este historial no fue apenas estelar para muchos países latinoamericanos, la rápida caída de las tasas de participación en los programas podría también reflejar la relación mucho más problemática de la región con el FMI, analizada en capítulos anteriores. Los grandes deudores latinoamericanos tenían más probabilidades de participar en el FMI, como reflejado por el efecto positivo (pero inconsistente significante) del tamaño de la deuda descrita por la literatura. Como se ilustra más vívidamente en el caso de Argentina, el Fondo tenía más probabilidades de participar en países cuya estabilidad económica tenía repercusiones regionales e internacionales más amplias.

Sin embargo, a diferencia del decenio de 1980, la mayor incidencia de los programas entre los grandes deudores ya no se limitaba a las situaciones de crisis extremas, como lo exigen las normas más estrictas de estabilidad sistémica. Si bien los datos sugieren que los efectos del tamaño de la deuda fueron mayores en los niveles de pago de altos intereses, el efecto de la interacción fue bastante modesto y el tamaño de la deuda fue positivo en general y al menos marginalmente significante, incluso para cargas moderadas de pago de intereses. Además, la interacción entre las reservas y el tamaño de la deuda apuntaba en la dirección opuesta, lo que sugiere que los grandes deudores tenían un acceso más fácil a los préstamos del FMI cuando se enfrentaban a niveles cómodos de reservas en el extranjero (marginalmente importantes), mientras que el efecto desaparecía en gran medida durante las crisis de liquidez. En cierta medida, el paso del Fondo de una gestión reactiva de las crisis en el decenio de 1980 a una combinación más equilibrada de gestión de crisis (por ejemplo, en México 1994, el Brasil 1999, la Argentina 2001) y una participación proactiva en materia de políticas en el decenio de 1990 puede interpretarse como un síntoma de la normalización económica experimentada por América Latina durante ese período. Por otra parte, esta pauta también sugiere un aspecto más problemático de la participación del Fondo en América Latina, a saber, que a través de su frecuente participación con los mayores deudores de la región en el contexto de un apalancamiento más débil en el decenio de 1990, el Fondo puede haber proporcionado involuntariamente una falsa sensación de seguridad tanto a los prestatarios como a los prestamistas, a pesar de las crecientes pruebas del deterioro de las condiciones internas e internacionales.

Si bien este sesgo constante de los países grandes es una desviación tanto de la uniformidad tecnocrática como del excepcionalismo puramente sistémico, ni los aliados geopolíticos de los Estados Unidos ni los grandes socios comerciales de los Estados Unidos fueron recompensados con programas más frecuentes del FMI en América Latina durante el decenio de 1990. Los programas latinoamericanos del FMI de los años 90 también revelan un cuadro fundamentalmente diferente de las respuestas políticas partidistas a los desafíos económicos externos.

A diferencia de las respuestas ideológicas divergentes a la crisis de la deuda, las presiones financieras externas desencadenaron la convergencia de políticas entre gobiernos de diferentes orientaciones ideológicas: al enfrentarse a cómodas posiciones financieras -tales como reservas de alta y baja de pagos de intereses- los gobiernos de izquierda tenían más probabilidades de evitar el FMI, pero reaccionaron mucho más enérgicamente a la coacción financiera que sus homólogos de derecha, y, por lo tanto, tenían tasas de iniciación más altas en situaciones de extrema dificultad financiera.

Las reacciones partidistas a las crisis económicas eran mixtas: Por un lado, la evidencia revela una divergencia ideológica negativa entre
inflación y la ideología, que es una reminiscencia impulsada por la crisis de la década de 1980, en el sentido de que una mayor inflación estaba asociado con programas más frecuentes del FMI para los gobiernos de derecha, pero era un impedimento para la iniciación de programas para los gobiernos de izquierda, y como resultado los gobiernos de izquierda eran menos propensos a iniciarse en los altos niveles de inflación. Por otra parte, estos efectos fueron sólo débilmente significantes y no se mantuvieron como indicadores alternativos de la orientación del gobierno. Además, el efecto de interacción negativa entre el equilibrio fiscal y la ideología del gobierno indica que los déficits fiscales actuaron como catalizadores del programa para la izquierda pero no para el centro-derecha y la derecha, lo que condujo a una convergencia ideológica impulsada por la crisis (e incluso transversal) en los países que experimentaban graves crisis fiscales. En general, las pautas ideológicas de la respuesta a la crisis en América Latina durante el decenio de 1990 son mucho más parecidas a las encontradas en Europa oriental que al entorno cargado ideológicamente de la crisis de la deuda. Las limitaciones políticas e institucionales internas también fueron menos prominentes que durante la crisis de la deuda. Así pues, el efecto de mejores instituciones burocráticas fue positivo, pero estadísticamente insignificantes a través de diferentes indicadores, lo que sugiere que la pericia era menos crucial en el contexto de las condiciones económicas más favorables del decenio de 1990. El débil efecto positivo del período preelectoral refleja el hecho de que los programas del FMI fueran menos una carga política en América Latina después del final de la crisis de la deuda, pero el efecto fue substancial y estadísticamente mucho más débil que en Europa oriental, lo que sugiere que el impulso de la iniciativa preelectoral fue un fenómeno poscomunista único. Entre los demás posibles indicadores de limitaciones políticas en la formulación de políticas gubernamentales, el tipo de régimen también fue bastante débil en diferentes especificaciones, pero la evidencia proporciona al menos pruebas provisionales de que los gobiernos limitados por múltiples actores nacionales con derecho de veto tenían algo menos de probabilidades de entrar en los programas del FMI. En general, la dinámica de la iniciación de programas del FMI en América Latina en el decenio de 1990 marcó un cambio importante con respecto a las interacciones anteriores entre el Fondo y los deudores latinoamericanos. El inicio de los programas del FMI ya no estaba impulsado por la preocupación por los clásicos indicadores de crisis económicas nacionales o internacionales, como la inflación, las reservas o los apéndices de interés, aunque el apoyo del Fondo seguía siendo decisivo para hacer frente a los reescalonamientos de la deuda y al escaso acceso a los mercados de capital. Dado que la condicionalidad del FMI durante el auge de los préstamos en el decenio de 1990 se asoció en general con un mayor acceso a los mercados financieros internacionales, además del dolor del pago de la deuda, las crisis financieras externas desencadenaron la convergencia de políticas entre los gobiernos de los países en desarrollo.

Sin embargo, en las situaciones de crisis baja, las diferencias ideológicas persistieron bajo el barniz del consenso neoliberal de los años noventa, pero sus manifestaciones se vieron en gran medida silenciadas por los fuertes incentivos económicos internacionales para cumplir con el paradigma dominante de política pro-mercado de la década posterior a la guerra fría primero.

Revisor de hechos: LI