Deuda Pública Latinoamericana

Los inversionistas que fueron atraídos a América Latina durante la década de 1990 por el canto de sirena de la reforma económica, la desregulación, la mejora del gobierno y la privatización se preguntan en 2004 por qué la región vuelve a estar clasificada como altamente vulnerable a una calamidad financiera. Los frecuentes viajes a las salas de emergencia financiera del mundo no parecen haber producido un cambio permanente. No es de extrañar que los visitantes frecuentes, como la Argentina y el Brasil, duden de que la medicina prescrita, el liberalismo unido a la estabilización macroeconómica a través de la austeridad fiscal, sea realmente adecuada para la dolencia. La mayoría de los líderes y partidos políticos que introdujeron políticas económicas liberales durante el decenio de 1990 están fuera del poder. ¿Se invertirá el experimento de diez años de políticas económicas liberales tan rápidamente como se introdujo? Aunque los dirigentes de América Latina adoptaron las políticas de alto riesgo de las regiones más desarrolladas, carecían de la capacidad de distribuir los riesgos de la actividad del mercado entre los más capaces de soportarlos.

Lo que los médicos financieros parecían haber pasado por alto es que los fundamentos sociales y políticos de la región no son lo suficientemente estables como para que el paciente pueda soportar la medicina prescrita. En la mayoría de los países de América Latina la brecha entre los más ricos y los más pobres sigue siendo la más amplia del mundo. Según casi todos los indicadores conocidos, América Latina es la más desigual de las regiones en desarrollo del mundo, con la excepción del África subsahariana.

El 10% más rico de la población de América Latina gana el 48% de los ingresos totales en comparación con el 1,6% que ganan los más pobres. En las economías desarrolladas, el 10% más rico gana un promedio del 29,1% del ingreso total en comparación con el 2,5% del más pobre. El promedio del coeficiente de Gini de la región para el decenio de 1990, 0,522, contrasta fuertemente con el promedio de 0,342 de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), el de Europa oriental, 0,328, y el de Asia, 0,412,3. Los datos de América Latina son comparables únicamente con África. El 20% más pobre de la población de América Latina recibe sólo el 3% de los ingresos totales; los más ricos reciben el 60% de los ingresos totales.

Los pobres siguen representando un 35% de la población total a pesar de los períodos de crecimiento económico. Las vidas de los ricos y los pobres de la región no tienen prácticamente nada en común, excepto que ambos desconfían mucho del gobierno. Según las normas internacionales, la falta de confianza en las instituciones es inusualmente alta y todos los miembros de la sociedad, independientemente de sus ingresos, comparten esta desconfianza4 . Las decisiones esenciales relativas al comercio, la educación, los impuestos y la seguridad social obtienen un débil consenso político. Cuando las consecuencias de la reforma política son dramáticamente diferentes para los ciudadanos de diferentes estratos económicos, los cambios dramáticos en la economía hacen difícil la paz entre los partidos políticos. Las tensiones sociales causadas por la desigualdad de ingresos aumentan la posibilidad de una reversión ex post de las reformas. La inestabilidad social se expresa en un aumento vertiginoso de la delincuencia y un desprecio general por las instituciones principales y sus representantes. La desigualdad en los países en desarrollo no siempre provoca tensiones políticas, pero puede hacer que las instituciones sean incapaces de trasladar el riesgo a los sectores y las personas que mejor puedan apoyarlo. En lugar de cerrar la brecha de ingresos, el liberalismo económico en América Latina reveló la insuficiencia de las instituciones.

Para atraer a los dirigentes de las inversiones internacionales redujeron los déficits, estabilizaron los tipos de cambio, crearon mercados financieros, ampliaron la apertura comercial, liberalizaron la inversión extranjera directa (IED) y emprendieron una amplia privatización. Pero incluso después de atraer una cantidad considerable de inversiones, los líderes no aprovecharon la oportunidad para mejorar los servicios básicos como la salud, la educación, las comunicaciones o la infraestructura de transporte. Se descuidaron los derechos de propiedad, las necesidades básicas, la infraestructura, el mejoramiento de los tribunales y las leyes y el mejoramiento de las instituciones.

A pesar de las mejoras macroeconómicas, la ineficacia del gobierno redujo el impacto de las inversiones en el desarrollo, de modo que no todos los estratos de la sociedad se benefician. El desarrollo humano de la región en 1975 fue más fuerte que el del Asia desarrollada; sin embargo, para 2001, el Asia desarrollada había superado a América Latina. Las débiles arenas de responsabilidad permitieron a los cuidadores robar lo que tenían el mandato de proteger.

Considere el legado del campeón argentino de las reformas favorables al mercado, Carlos Menem: las acusaciones de que él personalmente se benefició de envíos ilegales de armas y sobornos estropearon sus dos mandatos. Cuando el colapso macroeconómico amenaza a la élite gobernante, los poderes políticos del continente estaban dispuestos a entregar la política a los tecnócratas.

Los economistas que asesoraban tanto a las instituciones internacionales como a los inversionistas privados no examinaban la integridad básica de las instituciones necesarias para garantizar los resultados que preveían. Aunque estaban de acuerdo en los méritos de las políticas macroeconómicas necesarias, por lo general pasaban por alto los elaborados regímenes públicos de gestión de riesgos que hacían que esas políticas fueran aceptables en los países ya desarrollados. Un mayor seguro social probablemente daría un respiro para responder con mayor eficacia a los choques macroeconómicos, pero las redes de seguridad de base amplia y las instituciones de gestión de riesgos distribuidas e inclusivas nunca han ocupado un lugar prioritario en el programa de elaboración de políticas regionales. El hecho de que no se aborden las fuentes de tensión social bajo la eficacia de un asesoramiento macroeconómico sólido. Al plantear dudas sobre la durabilidad y el impulso de las reformas en curso, los conflictos sociales expulsan el dinero de la región y dejan las reformas macroeconómicas en desorden. La capacidad de asignación de riesgos es necesaria para que las reformas sean más aceptables para los más vulnerables a las fuerzas del cambio. Para que el gobierno gestione el riesgo, primero debe confiarse en que dirija los asuntos de Estado de manera imparcial.

Problemas de la Deuda

Aunque los ciudadanos de América Latina reservan grandes sumas para invertir, el sector privado todavía se muere de hambre de fondos porque los ahorros de los ciudadanos pagan la deuda del gobierno. En la Argentina, el Brasil y México, tres de los cuatro principales mercados de capital de la región -la deuda del gobierno- tienen una parte de la capitalización total de la deuda. Chile sigue siendo la excepción. Otro indicador de la debilidad financiera de la región puede medirse sumando la deuda de los gobiernos centrales en poder de los bancos. En 2003, los créditos sobre los activos del gobierno central como porcentaje del total de los activos bancarios fueron del 55 por ciento (para la región); en el Brasil fueron del 28 por ciento, y en México del 22 por ciento. El promedio de los países de ingresos medios se sitúa entre el 10 y el 15 por ciento. Los fondos mutuos deben estar constituidos por una amplia cesta de acciones de muchas empresas y sectores diferentes, pero en América Latina la forma jurídica de los fondos mutuos se utiliza para invertir en los pasivos del gobierno. A menudo se ordena a los administradores de los fondos que inviertan en emisiones del gobierno y es posible que tengan que negociar buenos activos para las emisiones del gobierno. En Argentina, los bancos que prestan al gobierno pueden incluso incumplir sus obligaciones con sus depositantes. La política del gobierno desalienta a los administradores de carteras a diversificar sus carteras, por lo que su comportamiento difiere de la teoría financiera estándar. El endeudamiento extensivo del gobierno tiene el efecto neto de expulsar al sector privado del mercado crediticio, debilitando los mercados financieros de América Latina. Los bancos se convirtieron en grandes depositarios del riesgo gubernamental, obligando a la gente a ahorrar en moneda internacional, creando un déficit permanente. Otras vías de inversión se cierran por falta de instituciones de apoyo. Por ejemplo, los mercados de valores son débiles debido a un gobierno corporativo inadecuado que no protege los derechos de los accionistas minoritarios. Con la excepción de Chile, que tiene fuertes derechos de accionista, los países de América Latina tienen concentraciones de propiedad más altas que la media mundial. A pesar de la creciente conciencia de la necesidad de hacer cambios legales, persiste una débil aplicación de la ley. Los organismos de control desdentados no pueden vigilar a fondo las cuentas de las empresas, y las empresas no tienen ningún incentivo para revelarlas ya que entonces se vuelven vulnerables a la expropiación.

En el Brasil, los reguladores pueden incluso ser demandados en privado por sus acciones como funcionarios públicos. ¿Qué mejor manera hay de paralizar sus actividades? Los reguladores no se inmiscuyen cuando es necesario y son impredecibles cuando no son necesarios. La mayoría de las economías latinoamericanas dependen de bancos cuyo colapso podría devastar todo el sector financiero. Cuando se pregunta por qué los bancos de inversión o las sociedades de corretaje no se colocan a sí mismos como fabricantes del mercado, la respuesta habitual es la volatilidad. El mercado es lo suficientemente estable como para que los fabricantes del mercado emerjan del sector privado. Pero existe otra razón: el poder monopólico concentrado de unas pocas grandes empresas en la mayoría de las industrias impide la capacidad de los bancos de inversión para suscribir fusiones y adquisiciones.

Los encargados de la formulación de políticas de los gobiernos debaten ahora abiertamente la ampliación de los plazos de vencimiento de las emisiones de deuda de las empresas, la creación de nuevos instrumentos de capital, el fomento de un mercado secundario para la deuda de las empresas, la protección de los derechos de los accionistas minoritarios y el fortalecimiento de la independencia administrativa de los organismos reguladores de la región. Sin embargo, los grandes intereses industriales se oponen a las reformas del gobierno corporativo y dependen de sus relaciones informales con los políticos para obtener subsidios e interpretaciones favorables de las regulaciones. Alejándose del sector financiero, largas listas de fallas institucionales no se han corregido durante una década de ajuste macroeconómico. Entre ellas figuran la ausencia general de previsibilidad en la elaboración de presupuestos y normas y los retrasos significativos de las auditorías de las cuentas del gobierno y del sector privado. Lamentablemente, un entorno normativo laxo que aumenta el riesgo de fracasos bancarios costosos desde el punto de vista social es favorable para algunos grupos de interés y sus patrocinadores políticos. Se reconoce ampliamente que la relativa ausencia de la disciplina fiscal conforma los mercados financieros de América Latina.

Para avanzar en materia fiscal y lograr la transparencia presupuestaria y una infraestructura financiera eficaz, se necesita un consenso para crear una economía y una sociedad más competitivas. Esto requiere confianza. Las enormes disparidades de ingresos de América Latina han hecho que los bonos de la unidad de la sociedad en torno a la cual se requiere la austeridad y la moderación tributaria.

Las débiles posiciones del gobierno en materia tributaria a menudo se derivan del uso de dinero público para dispensar una amplia gama de beneficios privados a través de vastas redes de patrocinio, que van desde lucrativos contratos comerciales para mantener a los ricos contentos hasta abundantes empleos para los pobres, como los recolectores de basura municipales. El 31% de los latinoamericanos encuestados en un importante estudio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) informaron de que conocían a alguien que había recibido «privilegios» -típicamente un puesto de trabajo en el gobierno o una limosna- gracias a las conexiones con un partido político en el poder. El mecenazgo es una forma de compartir con los pobres, pero no compensa la débil cohesión social y no produce políticas que conduzcan al crecimiento económico general.

Revisor de hechos: LI