Ciudad de Washington, D.C.

Ciudades del Mundo y Política Internacional

Washington, D.C. como ciudad política global
Washington, D.C. es sin duda la «ciudad política global» más importante del mundo, y su importancia está estrechamente relacionada con la influencia política global de los Estados Unidos. Sin embargo, Washington, como complejo de instituciones sociopolíticas, está lejos de ser un agente directo del poder geopolítico estadounidense, como podrían suponer los crudos análisis centrados en el Estado de las relaciones internacionales. Por el contrario, Washington como ciudad política mundial vibrante tiene una importancia discreta como microconjunto para las transacciones mundiales que está separado del poder estatal estadounidense. Este papel informal modera al Estado estadounidense, transforma sus intereses expresados y abre el proceso político de los Estados Unidos en su conjunto a la información e influencias de otras partes del mundo. De hecho, el papel de Washington como ciudad política mundial, que trasciende las limitaciones e intereses de los Estados Unidos, hace de este país una potencia que responde mucho más a las preocupaciones mundiales más amplias, en cuestiones que van desde el comercio hasta los derechos humanos, de lo que lo haría de otro modo. Esta característica de Washington, D.C., obliga a hacer fuertes salvedades en algunas de las recientes caracterizaciones del imperio estadounidense11.
El carácter de Washington como comunidad política generalmente abierta y descentralizada no implica necesariamente una orientación neutral en los asuntos internacionales. Por complejas razones sociopolíticas e históricas, existe una considerable variación en el acceso que los diferentes países tienen dentro de Washington.12 Sin embargo, la estructura distintiva de Washington crea al menos el potencial para un acceso amplio y transnacional que modera las políticas del gobierno de los Estados Unidos en esferas como el comercio internacional, si los grupos afectados aprovechan esta oportunidad.

La apertura ambigua, aunque sustancial, de Washington a las influencias internacionales tiene sus raíces en su historia distintiva. A diferencia de Londres, París, Ámsterdam, Madrid y Lisboa, Washington no fue clásicamente nunca una capital imperial importante. Sin embargo, los Estados Unidos adquirieron algunas posesiones en el extranjero, en particular Filipinas13 . Sin embargo, los Estados Unidos adquirieron esas posesiones relativamente tarde, lo que proporcionó pocos beneficios económicos a la metrópoli y sólo generó cambios sociopolíticos marginales en el propio Washington. Una excepción fue el grupo de presión del azúcar, con fuertes intereses en Filipinas y Hawai, que dio un tono proteccionista a las políticas comerciales estadounidenses en ese mercado, incluso cuando las políticas más amplias de los Estados Unidos estaban más orientadas al libre comercio.

La posición imperial no logró transformar Washington política, social o económicamente de manera importante, como lo hizo con las capitales europeas. Washington tampoco se convirtió inicialmente en un centro diplomático importante. Esta ausencia de un temprano imperio americano y de posición internacional, combinada con el carácter propio de Washington como un artefacto de decisiones políticas repentinas, significó que la nueva capital de los Estados Unidos carecía de una sofisticada estructura de política exterior interna durante el primer siglo (o más) de su existencia. No hubo ningún establecimiento diplomático permanente en Washington hasta 186615 . Cuando los enviados llegaron a principios del siglo XIX, escaparon rápidamente y encontraron en Washington un «puesto de penuria incivilizada», dejando a los presidentes estadounidenses a merced del calor opresivo del verano, la vivienda inadecuada y la falta de entretenimiento de la ciudad16 . Durante este tiempo, los Departamentos de Estado y de Guerra se alojaron juntos en un edificio junto a la Casa Blanca, permaneciendo así hasta la Segunda Guerra Mundial. Durante las turbulentas décadas que abarcaron el New Deal, la Segunda Guerra Mundial y la Guerra de Corea, se desarrollaron gradualmente instituciones de política exterior elaboradas y a gran escala, como el Departamento de Estado, el Pentágono y la Agencia Central de Inteligencia.

Sin embargo, a medida que surgieron esos organismos, sus funciones se desarrollaron de forma contraria a la intuición dentro de un contexto político-económico distintivo, que se capta mejor a través de un análisis comparativo centrado en la ciudad que distingue entre las estructuras gubernamentales formales, por un lado, y las nociones más amplias de comunidad, por otro. Lo más importante es que Washington surgió como una ciudad política mundial, con sofisticados mecanismos formales e informales propios para la gestión de los asuntos mundiales, dentro de un Estado estadounidense débil y descentralizado, pero en rápida expansión.
Inicialmente carente de exposición internacional, Washington era una ciudad de miras estrechas. El Washington que primero se enfrentó seriamente al mundo, al convertirse América en una gran potencia, carecía de las instituciones estatales arraigadas, así como de los intereses internos arraigados que eran comunes en las capitales imperiales. La trayectoria y la secuencia de su evolución, en relación con la del propio Estado americano, dio lugar a un proceso de formulación de políticas en los Estados Unidos que, aunque muy descentralizado y permeable, generalmente carecía de instituciones e intereses arraigados. Esta pauta sigue dando a los agentes extranjeros en Washington muchos más puntos de acceso de lo que es habitual en muchas de las otras capitales centralizadas y anteriormente imperiales de Europa y Asia, en particular París, Moscú y Beijing, que son las principales contrapartes de Washington en la actualidad en los asuntos internacionales.

Washington, como se ha señalado anteriormente, nunca fue una capital imperial importante, en contraste con las clásicas «ciudades mundiales» de los estados fuertes de Europa y Asia. Esta realidad establecida tiene tres importantes implicaciones a largo plazo para la política exterior estadounidense. En primer lugar, varias embajadas importantes como las de Gran Bretaña, Francia e incluso la Rusia soviética disfrutaron de algún entrante especial debido a su temprana procedencia. Se establecieron en Washington durante un período en el que el Departamento de Estado y otras instituciones estaban aún relativamente poco desarrolladas. Esta situación única dio a las primeras embajadas un fácil acceso a la política exterior americana – más pronunciado en el caso de los británicos, que fueron el primer interlocutor diplomático de América. Llegaron a conocer a los diplomáticos estadounidenses de alto nivel de manera informal y establecieron tradiciones de consulta detallada al principio del proceso de toma de decisiones de los Estados Unidos. Esto les permitió influir significativamente en la política estadounidense, incluso cuando su poder nacional disminuyó drásticamente en relación con el de los Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial. Esta facilidad de entrada contrastaba con las relaciones más complejas que prevalecían en las principales capitales europeas o en Asia.

Las instituciones nacionales parroquiales como el Congreso, las burocracias departamentales y los grupos de presión de los primeros tiempos de la calle K también evolucionaron antes que las principales instituciones de política exterior. Como segunda forma importante en que la evolución de Washington como ciudad afectó a la política exterior estadounidense, esta evolución hizo que la diplomacia fuera más vulnerable a las presiones parroquiales y a la influencia de los grupos de presión que en las naciones con establecimientos diplomáticos más venerables. Los intereses comerciales de los Estados Unidos no se trasladaron inmediatamente a Washington, lo que los hizo relativamente alejados del proceso de política exterior. El distanciamiento de Washington de la industria automotriz estadounidense, con sede en Detroit, ejemplifica este fenómeno. Al fin y al cabo, los primeros tiempos de Washington no tenían intereses comerciales coloniales que fueran cómplices del gobierno, como fue el caso de París y Londres. Además, empresarios como Henry Ford querían distanciarse del gobierno, no intimidad. De hecho, Ford desconfiaba profundamente de Roosevelt, considerando la intervención del presidente en las relaciones empresa-empleado como una intromisión. Su enfoque de bienestar corporativo proporcionaba a sus empleados servicios sociales como asesoramiento en materia de higiene y creó un departamento jurídico para ayudar a los empleados que querían ser propietarios de sus casas. Sin embargo, Ford temía la sindicalización y se rebeló contra Roosevelt, negándose a firmar la Ley de Recuperación Industrial Nacional (NIRA) en 1933, incluso a costa de ser excluido de las licitaciones de las empresas del gobierno. Criticó abiertamente al gobierno «cuyo genio particular es tratar de dirigir los asuntos de otras personas». Esta visión del mundo no impulsó a Ford ni a sus sucesores a abrazar fácilmente a Washington, ni siquiera en un extremo como la crisis financiera de 2008.

En contraste con su relación ambivalente con gran parte del mundo de los negocios, a partir del decenio de 1920 Washington ha albergado una vigorosa comunidad de la sociedad civil, capaz de influir en el proceso abierto y descentralizado de la política exterior estadounidense. La Federación Americana del Trabajo se trasladó al 901 de la Avenida Massachusetts en 1916 y creó una oficina de publicidad en 1921 tras consultar con los sindicatos nacionales e internacionales.

Ese mismo año, la Cruz Roja se estableció en el Paseo Nacional, a cinco minutos a pie de la Casa Blanca.
Muchas organizaciones religiosas, incluidos los grupos judíos ortodoxos, la Iglesia Menonita, la Asociación Unitaria Universalista y la Iglesia Católica Romana también establecieron las primeras oficinas oficiales de cabildeo en Washington, [Fin de la página 86] D.C.22 La más antigua y más grande de estas oficinas religiosas, la Junta General de la Iglesia y la Sociedad de la Iglesia Metodista Unida, remonta su historia a la época de la Prohibición.23 Las iglesias protestantes, como los episcopales y la Iglesia Evangélica Luterana de América, han mantenido oficinas de cabildeo en el D.C. desde los años cincuenta, y desde entonces han desempeñado un papel importante en el movimiento de derechos civiles y en la oposición a la guerra de Viet Nam24.
Los subcomités del Congreso han prestado tradicionalmente atención a las organizaciones religiosas, debido a la legitimidad moral de esos grupos y a su profundo conocimiento de las condiciones locales en el extranjero. Las organizaciones de socorro han utilizado a menudo ese conocimiento y acceso al Congreso para influir en los pensadores de política exterior, como lo hicieron Walter Judd y el Comité del Millón para orientar firmemente la política de los Estados Unidos en China hacia Taiwán durante el decenio de 1950.25 En el decenio de 1970, las organizaciones religiosas católicas y protestantes, que operaban desde Washington, se convirtieron en actores políticos visibles, lo que profundizó el interés de los Estados Unidos en naciones latinoamericanas como El Salvador.26 Más recientemente, las organizaciones religiosas presionaron con éxito para que se modificaran las políticas de ayuda a los países propensos al VIH durante los años de George W. Bush. Naturalmente, cada causa ha generado típicamente movimientos contrarios de oposición, como lo demuestran claramente Planned Parenthood y otros grupos de derechos de la mujer. Estos empujes y contramovimientos de las ONG han aumentado naturalmente la importancia de Washington como principal escenario de debate, confrontación y decisión y, por lo tanto, como ciudad política mundial.

No es antinatural que las coaliciones en D.C. incluyan a compañeros de cama aparentemente extraños del mismo vecindario físico, para servir a fines mutuamente convenientes. Por ejemplo, Planned Parenthood (16th Street, N.W.) y el Capítulo de D.C. del Comité Nacional Armenio (N Street N.W.) -ambos transnacionales en sus preocupaciones- se asocian con DC Vote (P Street N.W.), una organización creada en 1998 para promover el derecho al voto del Congreso de D.C. La propensión geográfica y las redes sociopolíticas generadas por ella tienen mucho que ver con el ascenso de Washington como ciudad política cuya orientación comunitaria representa mucho más que el propio gobierno de los Estados Unidos. Las ONG interactúan entre sí, generando sus propias acciones políticas, en patrones que a menudo tienen poco que ver directamente con el gobierno de los Estados Unidos.

El emergente complejo de información estratégica de Washington

Aparte de sus conocidas instituciones formales, que tienen una importancia mundial incuestionable, y su vigorosa aunque menos reconocida cultura de ONG, la característica más distintiva y dinámica de Washington como ciudad política mundial es su emergente «complejo de información estratégica».

Washington, D.C. es una comunidad política de múltiples capas, donde las relaciones de estado a estado son sólo una porción relativamente menor de las interacciones socio-políticas de largo alcance que ocurren en toda la comunidad del Gran Washington en su conjunto. Debajo de las relaciones de estado a estado, se produce una ráfaga de actividad, con redes interpersonales que forman comunidades políticas que involucran a embajadas, grupos de reflexión, instituciones académicas, empresas de cabildeo, políticos, personal del Congreso, centros de investigación, ONG y agencias de inteligencia. Esta interacción a nivel de la «tecnoestructura», muy orientada a la recopilación de información y a la modificación progresiva de las políticas, es demasiado compleja y voluminosa para ser supervisada por los máximos dirigentes, pero, sin embargo, suele tener importantes consecuencias para las políticas.

Todas estas entidades han convergido en un complejo estratégico para educar o influir en las actividades gubernamentales estadounidenses y extranjeras. La creación de redes y la reunión de información son el alma de esta ciudad política mundial, que se lleva a cabo en diversos foros de la ciudad, como fiestas de embajadas, grupos de reflexión, recepciones, presentaciones, seminarios, grupos de trabajo y reuniones oficiosas. Muchas de las instituciones de D.C. están a poca distancia unas de otras y son altamente competitivas, facilitando tanto los flujos de información como la rápida innovación. Al igual que el Valle del Silicio o la Avenida Madison en otras esferas, la Avenida Massachusetts y la Calle K en Washington son «agrupaciones competitivas» clásicas, con su dinamismo en la generación de información e ideas que fluyen precisamente de la estrecha proximidad de instituciones rivales.

A medida que Washington D.C. se fue involucrando más a fondo en la escena internacional y se convirtió en una presencia establecida en los asuntos mundiales, cada vez más instituciones se asentaron en la «Fila de las Embajadas» de D.C. Situada en la calle 16 hasta mediados de la década de 1930, Embassy Row se trasladó a la Avenida Massachusetts cuando las embajadas siguieron el ejemplo del mayor establecimiento diplomático, la Gran Bretaña Imperial.

Desde entonces, la fila de embajadas se ha ampliado, con 56 embajadas que ahora se extienden a lo largo de «Mass». Ave.», desde Thomas Circle hasta el Observatorio Naval. La afluencia de embajadas y legaciones extranjeras de países recién independizados creados por la descolonización de África y Asia meridional en el decenio de 1960 obligó al Distrito de Columbia a promulgar por primera vez leyes de zonificación relativas a las embajadas. Inevitablemente, a medida que surgen nuevos países, como con la desintegración de la URSS en el decenio de 1990, la presencia extranjera en Washington se amplía aún más, y con el tiempo se afianzan nuevos actores en la comunidad política en expansión del Distrito de Columbia.

Tal expansión de la presencia internacional hace que la comunidad política del Gran Washington sea un centro de protestas, así como de elaboración de acuerdos, en relación con las políticas tanto de los Estados Unidos como de las naciones extranjeras. De hecho, otra particularidad de Washington, D.C. es su naturaleza simbólica, un aspecto que Roberto Camagni trata como una característica definitoria de la ciudad global. La gente de todo el mundo tiene recuerdos de movimientos políticos con implicaciones mundiales que están fuertemente asociados con Washington, D.C. Estos recuerdos invitan a la orientación política a formar parte del microcosmos de asuntos mundiales de D.C., fomentando la tradición de las protestas políticas y realzando el papel de Washington como ciudad política global. La Casa Blanca y el National Mall son lugares simbólicos, pero muchas protestas ocurren también frente a las embajadas. Los irlandeses-estadounidenses una vez formaron un piquete en la embajada británica en 1920 pidiendo el fin de la ocupación de Irlanda. Más recientemente, los manifestantes se han congregado a menudo ante la embajada china para pedir la intervención de la RPC en Darfur, asilo para los refugiados norcoreanos y libertad para el Tíbet, entre otras cuestiones de derechos humanos.

Sin embargo, las protestas no son más que la punta del iceberg visible del popurrí de actividades informales relacionadas con la política exterior de D.C., que generan información difusa de todo tipo. Las embajadas extranjeras han dado lugar a un sinnúmero de instituciones no gubernamentales de base comunitaria como la Casa KORUS, la Maison Française y el Centro de Información y Cultura del Japón (JICC). Como ejemplo de trabajo con la comunidad local, el JICC se dirige a los afroamericanos de la ciudad patrocinando grupos de anime, creados independientemente por este grupo étnico. Otras organizaciones no gubernamentales con posibles repercusiones en la política exterior son el Instituto Confucio, que aunque tiene su sede en la Universidad de Maryland, está relativamente cerca de la capital de los Estados Unidos. Los alemanes y los franceses financian igualmente escuelas de idiomas, el Instituto Goethe y la Alianza Francesa, que tienen funciones sociopolíticas más amplias. Estas actividades culturales son más extensas en Washington que en la mayoría de las capitales, y tienen mayor repercusión, precisamente porque proporcionan un lugar relajado para la compleja recopilación de información y la adopción de decisiones transnacionales que trascienden con creces las relaciones bilaterales entre los Estados Unidos y los distintos asociados extranjeros. Esto se está convirtiendo en algo fundamental para el papel global de Washington.

Aunque Washington, D.C. tiene una importancia evidente en el ámbito oficial de la política exterior nacional, D.C. es también una comunidad política cada vez más polifacética, a medida que avanza la globalización y proliferan las normas internacionales en las que Washington desempeña un papel. En este ámbito complejo y creativo de interacción transnacional, los países pueden aprender tanto unos de otros como de los grupos de presión, sobre cómo influir en la política del Congreso, los préstamos del Banco Mundial y una amplia variedad de cuestiones de interés mundial que dependen de esas instituciones y valores centrados en Washington. Se genera así una competencia más feroz y menos jerárquica por la influencia que en el pasado entre los intereses extranjeros y locales por la influencia.

Al comprender la necesidad de ejercer una presión proactiva en este nuevo entorno fluido y competitivo, muchos de los recién llegados han aumentado considerablemente sus actividades de asuntos públicos. China, por ejemplo, aumentó considerablemente su cuerpo de empresas de cabildeo registradas, pasando de una (Jones Day) en 1986 a 15 empresas de cabildeo y relaciones públicas en 2007, sin contar con diez agentes registrados distintos para Hong Kong30 . 31 El número de agentes extranjeros registrados que trabajan para el Japón en los Estados Unidos disminuyó de 120 en 198932 a poco más de un tercio de ese número en 2007, y sólo 14 (incluido el JICC) están situados en Washington D.C.

Bajo la orientación de los profesionales de las relaciones públicas, las prácticas de representación de los intereses nacionales están cambiando. Tradicionalmente -de hecho, durante el decenio de 1980, al menos las naciones dependían en gran medida de las empresas de cabildeo que estaban dominadas por antiguos e influyentes encargados de la formulación de políticas, a menudo a un costo considerable.

Este patrón ha cambiado recientemente, a medida que la liberalización del comercio mundial avanza y el poder de los medios de comunicación aumenta, y se ha convertido en uno que da mayor importancia a la educación pública de bajo presupuesto. El fomento de una mayor comprensión y la creación de lazos afectivos con los residentes de Washington ayuda a profundizar las redes interpersonales y, por lo tanto, las relaciones transnacionales35 . El Programa de Adopción de Embajadas, organizado por la Sociedad de Artes Escénicas de Washington, empareja a cada embajada participante con escuelas primarias locales. Desde su inicio en 1974, más de 35.000 estudiantes y 103 embajadas han participado.

Los funcionarios de la embajada se han vuelto más accesibles para los jóvenes adultos al trabajar con organizaciones sin fines de lucro arraigadas para estar más conectados. La Sociedad Asiática, por ejemplo, organiza una serie de «Diálogo Diplomático», en la que se celebran reuniones cara a cara entre jóvenes profesionales y funcionarios de embajadas, como la «charla junto a la chimenea» del Embajador de Indonesia en noviembre de 2008 en su embajada. Otras naciones asiáticas, como Tailandia, Singapur y el Pakistán, también han participado, enviando a sus representantes a una cena con los jóvenes miembros de la Sociedad de Asia.

Las embajadas también trabajan entre sí, ya que su labor implica inevitablemente la creación de redes con otras naciones. Además de las fiestas oficiales de las embajadas, éstas cooperan en la organización de eventos culturales abiertos al público, como la Noche Europea, en la que se presentan la cocina y la música de la UE. La gira anual de la Casa Kalorama y la Embajada, patrocinada por los Amigos de la Casa Wilson, invita al público a visitar las residencias de los embajadores, las embajadas y otras residencias privadas notables en el distrito de Kalorama de D.C.

Las embajadas se coordinan individualmente con los museos locales (y conocidos) para mostrar su arte. A algunos les resulta fácil mantener relaciones estrechas con los museos, especialmente si los temas centrales de estos últimos se basan en un país o una región. Las Galerías Freer y Sackler, que funcionan eficazmente como museos nacionales de arte asiático de América, son un conducto natural para que las naciones asiáticas promuevan sus culturas e, indirectamente, también sus intereses político-económicos.
Las naciones aprenden de los éxitos y fracasos de cada una de ellas al «trabajar en la colina». Koreagate en 197637 , por ejemplo, advirtió a los representantes de otras naciones que consideraban la persuasión monetaria con funcionarios estadounidenses, señalando que los contactos con esos funcionarios debían incluir a terceros intermediarios legítimos y reconocidos, como empresas de cabildeo o antiguos miembros y personal del Congreso de gran prestigio. Los coreanos también aprendieron de las enconadas fricciones comerciales entre el Japón y los Estados Unidos, que comenzaron a finales del decenio de 1970, que los sistemas de alerta temprana son necesarios para detectar posibles esferas de controversia entre su país de origen y los Estados Unidos. Aunque a menudo se produjeron disputas legales sobre el comercio, Corea logró, a diferencia del Japón, resolver la mayoría de las disputas legales.

Reconociendo la necesidad de analizar el impacto económico americano en Corea y educar al público americano sobre la economía coreana, el gobierno coreano creó el Instituto Económico de Corea en 1982. Al hacerlo, se refirió estrechamente al Instituto Económico del Japón, patrocinado por el Ministerio de Relaciones Exteriores del Japón de 1957 a 200139 . En cuanto a los chinos, han restringido su práctica anterior [Fin de la página 90] de confiar en las cartas reactivas y críticas a los congresistas, diversificando sus métodos de cabildeo en el Capitolio.

La puerta giratoria entre la Calle K y el Congreso genera flujos de información sustanciales, con las prácticas de contratación de las empresas de lobby reflejando el balance de poder político prevaleciente en el Congreso. Por su parte, el Congreso intenta obtener información neutral dependiendo del Servicio de Investigación del Congreso, que trabaja exclusivamente para el Congreso, y se enorgullece de presentar informes imparciales. No obstante, el Congreso no puede evitar la influencia de la presión de los grupos de interés, ya que esos órganos suelen articular amplias preocupaciones internacionales, como los derechos humanos, que trascienden los programas nacionales tradicionales de los Estados Unidos. A medida que el Congreso crea grupos de trabajo y subcomités para analizar las cuestiones emergentes, estos órganos también aumentan tanto la oferta como la demanda de información estratégica.

A menudo se considera que Washington, D.C. sólo tiene una dimensión política estadounidense. Robert Fossaert escribe que la actividad económica de D.C. se debe principalmente a la creación de redes de cabildeo nacionales y bilaterales en materia de política exterior40 . Por ejemplo, desde 1946 es la sede del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial. La ciudad también acogió la primera cumbre del G-20 sobre la crisis financiera en noviembre de 2008. El mundo reconoce claramente el poder económico de los Estados Unidos, lo que estimula los intentos transnacionales de influir en su política comercial y financiera.

Tanto los grupos de comercio exterior como los de comercio interior también se esfuerzan por establecerse en Washington, D.C. para evaluar las políticas del Congreso. Naturalmente, las instituciones económicas de orientación internacional, como el Banco de Exportación e Importación, que ofrece créditos a empresas estadounidenses para facilitar sus negocios en el extranjero, también resultan atractivas para los empresarios tanto estadounidenses como extranjeros. En la zona de Washington han aumentado las sedes y oficinas corporativas, así como las oficinas de grupos comerciales.

Las empresas que carecen de fondos suficientes para tener sus propias oficinas reúnen sus recursos para formar grupos comerciales y, por consiguiente, establecen oficinas de grupos comerciales en D.C. Aunque las transacciones oficiales del gobierno nacional son enormemente importantes en Washington, el fortalecimiento de los grupos de reflexión, los bufetes de abogados y las instituciones de cabildeo que constituyen la creciente «penumbra de poder» de la capital, la vida profesional de la comunidad de política exterior del Gran Washington trasciende enormemente esa dimensión gubernamental oficial. Véase también los suburbios de Washington y los asuntos mundiales.