Calificación Crediticia

Nota: véase la información relativa a las Agencias de Calificación Crediticia.

Calificación Crediticia de las Administraciones Públicas de un País

Los gobiernos estatales y locales, al igual que las empresas, están sujetos al escrutinio de las agencias de calificación. Este análisis de la calificación de los gobiernos municipales o subnacionales también se refiere a la repercusión del proceso de calificación en la política y la responsabilidad democrática a nivel local. Los gobiernos municipales incluyen los de los estados y provincias, las regiones y condados, las ciudades y pueblos y los servicios públicos. Los gobiernos a nivel local ejercen una gran influencia en la vida social y también están sujetos a las presiones de la globalización financiera. Los argumentos de rango medio sobre la inversión, el conocimiento y la gobernanza estructuran el siguiente análisis. Las finanzas municipales son un gran negocio. Moody’s estimó que el sector de la salud sin fines de lucro de los Estados Unidos tenía alrededor de 50.000 millones de dólares de deuda pendiente en febrero de 2000.

Las universidades en los Estados Unidos y cada vez más en otros lugares tienen ahora calificaciones crediticias. Sólo en el sector de agua y alcantarillado, Moody’s mantiene casi mil quinientas calificaciones. Basándose en las cifras de la Agencia de Protección Ambiental de los EE.UU., Moody’s proyecta que al menos 280.000 millones de dólares en inversiones en estos sistemas tendrán que hacerse en los próximos veinte años sólo para satisfacer la regulación actual.

Los bonos municipales pueden resultar atractivos para los inversores y competir con los bonos corporativos, incluso cuando la propia institución emisora no obtiene enormes beneficios, ya que los pagos de intereses que reciben los inversores están exentos de impuestos en los Estados Unidos. Ya no es un negocio aburrido.

En los últimos años han dominado tres tendencias. La primera es la volatilidad fiscal. Como los gobiernos occidentales experimentaron problemas fiscales desde principios del decenio de 1970 en adelante y, más recientemente, durante la recesión de principios del decenio de 1990, han respondido tratando de desprenderse de muchas actividades y obligaciones, a menudo haciendo que los gobiernos locales y regionales asuman esas tareas. Los gobiernos municipales no sólo han tenido una responsabilidad adicional, sino que se han enfrentado a una mayor incertidumbre sobre la procedencia de los recursos. La segunda tendencia -la elaboración de acuerdos más complejos- es en parte el resultado de esta incertidumbre, ya que los gobiernos municipales y otros organismos públicos han aprovechado la innovación financiera. Cada vez más, los municipios no estadounidenses están emitiendo bonos y buscando calificaciones en lugar de confiar en su gobierno central y sus bancos, y algunas ciudades estadounidenses están buscando fondos fuera del mercado estadounidense. Standard & Poor’s califica ahora a la autoridad de transporte masivo de Lisboa, Portugal, a los pueblos industriales de Rusia y a las pequeñas ciudades de las zonas rurales de México.

Al igual que en el análisis de la calificación de las empresas, los argumentos de rango medio sobre inversión, conocimiento y gobernanza, aplicados a la calificación de los gobiernos estatales y locales, se enmarcan en el método contrafactual, como medio de contrastar las interpretaciones racionalistas y constructivistas. Así pues, en las situaciones en que el argumento sincrónico racionalista es el principal medio de análisis, los principios diacrónico-constructivistas informan el escenario contrafactual. El objetivo al ofrecer escenarios contrafactuales no es contrastar un efecto malo con uno que de alguna manera se piensa «mejor». Los contrafactuales se despliegan para destacar el proceso causal y la política en juego.

Inversión

El control de acceso no es nada nuevo en el mundo de las finanzas municipales. La clasificación está bien establecida en este campo, habiendo sido requisitos estándar para los bonos municipales de EE.UU. desde los años 30. El efecto del juicio centralizado sobre las inversiones es quizás más pronunciado aquí que en cualquier otro tipo de calificación. En este contexto se consideran dos dimensiones de la calificación municipal.

Una es la influencia que las agencias de calificación ejercen sobre la inversión pública, la forma y el alcance de este poder. Y la otra es la naturaleza de las determinaciones de la calificación. ¿Qué supuestos están en juego en estas decisiones, y cuáles son sus implicaciones? En los principales organismos de los Estados Unidos, el análisis de la calificación del gobierno se lleva a cabo típicamente en dos áreas. Los gobiernos subnacionales y los organismos gubernamentales de América del Norte están cubiertos como créditos municipales, mientras que los gobiernos soberanos y los gobiernos subnacionales extranjeros se manejan normalmente en el departamento de calificaciones internacionales, que también se ocupa de las empresas extranjeras. Esta separación refleja la historia de los organismos como instituciones de los Estados Unidos. Durante los años noventa, Moody’s, que originó la calificación municipal en 1918, mantuvo alrededor de cuarenta mil calificaciones de 20.000 emisores municipales. El total de la deuda municipal acumulada fue de alrededor de 1,2 billones de dólares en 1994, frente a los 365.000 millones de dólares de 1980. En 1993, los municipios pidieron prestados unos 289.000 millones de dólares, en comparación con 154.000 millones en 1991. En 2003, Moody’s mantenía noventa mil calificaciones de 22.500 emisores municipales.

La emisión de deuda se ha convertido en un medio relativamente más importante para financiar las actividades de los municipios extranjeros y nacionales. En América del Norte, la resistencia de los contribuyentes a niveles impositivos más altos ha precipitado esta tendencia. Este fenómeno es más notable en California, donde la Proposición 13, una ley de 1978 impuesta por los votantes, dificulta mucho el aumento de los impuestos locales. La resistencia al aumento de los impuestos también es la causa del creciente uso de instrumentos financieros innovadores, como los derivados, que ofrecen mayores rendimientos. Dos tercios de las nuevas deudas son de este tipo. En Europa, el aumento del interés en la emisión de deuda municipal refleja un entorno de liberalización financiera, el empoderamiento de los gobiernos locales en relación con los gobiernos nacionales y la desintermediación de las finanzas. De hecho, en Francia desde 1982, los registros del Ministerio de Hacienda muestran que el nivel de deuda por habitante en las regiones ha aumentado en 3700/0.

Las ciudades polacas comenzaron a emitir deuda en 1996, con el objetivo explícito de atraer entradas de capital extranjero. Al mismo tiempo, los proveedores de financiación locales como el Credit Location de Francia se han marchitado, dada la competencia de los mercados de capital. Los bancos también lo han hecho, porque los accionistas no están dispuestos a que se concedan préstamos a los municipios a tasas no competitivas con el mercado.

El entorno jurídico y reglamentario también se ha vuelto más permisivo para la emisión de deuda por parte de las comunidades territoriales. En este nuevo mercado, la ciudad de Moscú se ha convertido en un actor importante y Moody’s ha mejorado la ciudad en varias ocasiones desde mediados de 2000 en adelante, a pesar de los impagos de la deuda soberana rusa de 1998. Incluso ciudades oscuras de Siberia y Tartarstán hicieron planes para obtener calificaciones a finales de los años noventa. Moody’s y S&P han establecido objetivos para que el 30% de sus ingresos provengan de calificaciones no estadounidenses.

Desde 1999, los inversores en emisiones europeas, incluidos los emisores de Europa central y oriental y ciudades como Aviñón en Francia, han comenzado a buscar mayores rendimientos de la deuda con tasas de interés bajas. Los emisores están utilizando el seguro de bonos para compensar las calificaciones más bajas, al igual que el 50% de los emisores municipales en los Estados Unidos. Al igual que en la calificación de empresas, las agencias de calificación ejercen tanto un poder de comportamiento como un poder estructural en la calificación de los gobiernos estatales y locales. La investigación cuantitativa del poder que los organismos de calificación ejercen sobre los gobiernos ha puesto de relieve la complejidad del proceso, las numerosas variables significativas y la probable importancia de los factores administrativos e institucionales. La dificultad de predecir las calificaciones municipales significa que el juicio profesional de los funcionarios encargados de la calificación es un componente importante de cada decisión. En lo que sigue se identifican ejemplos de apalancamiento sobre la financiación y la inversión pública.

Calificación de las Administraciones de los Estados Australianos

En las relaciones entre los organismos de calificación crediticia y los gobiernos de los estados australianos, los organismos han desempeñado un papel destacado en la política australiana. La Comisión de Auditoría de Australia Meridional estimó el costo adicional acumulado para el gobierno del estado de Australia Meridional de las rebajas de calificación en 1991 y 1992 en 21,5 millones de dólares australianos a lo largo de ocho años. Algunos autores sostienen que los análisis de las agencias de calificación están «cargados de valor» y que esos valores tienen una fuerte inclinación política. A modo de ejemplo, señalan que Moody’s rebajó la calificación del Estado de Victoria justo después de las elecciones estatales de octubre de 1992 y antes de la primera declaración económica «muy dura» del 26 de octubre. Esta calificación fue una rara bajada de dos grados, que «ayudó a crear la impresión de una crisis de deuda». El recién elegido gobierno de Kennett fue capaz de usar esta baja de calificación para «un gran efecto político». El tesorero de Victoria insistió en que «no hay alternativa» a un cambio fundamental: «La rebaja de la calificación crediticia de Victoria por parte de Moody’s, en dos peldaños de la escala de calificación, ilustró gráficamente la consecuencia de la deuda excesiva. Fue fácil ver la decisión de Moody’s como una decisión abiertamente política que ayudó al nuevo gobierno del estado a conseguir apoyo público para su duro enfoque del presupuesto.

Posteriormente, en el verano (del hemisferio sur) de 1993, se recortaron 730 millones de dólares australianos de los programas de educación, salud y otros programas de Victoria. Justo cuando estos recortes podrían haber despertado una fuerte oposición, S&P y Moody’s anunciaron mejoras en la calificación. El primer ministro de Victoria saludó esto como el respaldo más importante hasta la fecha a la gestión financiera del Gobierno. La experiencia del gobierno del estado de Victoria demuestra el poder que los organismos ejercen sobre la sociedad civil. Las medidas de calificación dieron al gobierno del estado los medios para externalizar y objetivar su programa de políticas, reduciendo así enormemente la responsabilidad democrática del gobierno sobre los presupuestos. A finales del decenio de 1990 se reconoció la medida en que la autoridad de inversión centralizada en los organismos de calificación se convierte en un factor explícitamente político, y los organismos de calificación se convierten en responsables de las políticas públicas. Entonces, el tesorero del Territorio Septentrional de Australia (NT) observó que la primera asignación de Aa2 a NT «señalaba un voto de confianza en el futuro económico del Territorio». Moody’s comentó de manera más explícita las calificaciones del Estado de Victoria en 1997. Cuando se le preguntó sobre el potencial del gobierno para asumir un papel económico de activismo, su analista observó una gran diferencia en la «actitud política» entre los dos partidos principales. Posteriormente, siguiendo la tendencia de los Estados Unidos, un informe de S&P señaló positivamente en 2001 que los estados australianos estaban sustituyendo sus costosos planes de superannuation [pensión] de «beneficios definidos» por «planes de acumulación más baratos». Ahora los pensionistas, y no los proveedores de pensiones, asumirían la mayor parte del riesgo financiero. Los casos del estado australiano revelan el objetivo indirecto de las acciones de calificación: la sociedad civil, más que el gobierno. En estos casos, las rebajas de calificación ayudaron a los gobiernos a llevar a cabo sus programas políticos, en un entorno en el que los intereses arraigados deseaban mantener el patrón existente de distribución fiscal. Aquí, el papel de los organismos no encaja con la lectura sincrónica-racionalista descrita observado en algunas investigaciones generales. Ese relato excluye el organismo político que implican los ejemplos australianos. Contrafácticamente, si los organismos no se hubieran comportado de esta manera estratégica, ¿habrían sido tan extensos los recortes presupuestarios de Victoria en 1993?

Modificación de las normas sobre bienes públicos

El marco mental de la ortodoxia de calificación cambia con el tiempo a medida que las ortodoxias económicas y financieras imperantes también se desarrollan y se transforman las fuerzas sociales dominantes. En un análisis de la crisis fiscal de la ciudad de Nueva York en los años 70, se identificó el amplio cambio en las opiniones hegemónicas:

La «sabiduría» política convencional afirma ahora la inevitabilidad histórica y la necesidad absoluta de un sector público austero. La austeridad, con su ideología subyacente de la escasez y el darwinismo social, no se cuestiona, y en el proceso el aparato de bienestar social… está ahora en peligro.
Este consenso sobre los parámetros de la formulación de políticas viables refleja el acuerdo de reducir los gastos de política social y aumentar la influencia del sector privado en el mercado. Este «neoliberalismo» tiene dos implicaciones importantes para la calificación de los gobiernos. La primera es un programa para restablecer en el sector público una conexión entre la remuneración y la productividad. La primera consideración es omnipresente en casi cualquier revisión de las finanzas gubernamentales, y sin duda fue un factor en la calificación de Filadelfia y la ciudad de Nueva York. La segunda cuestión, la privatización, es un fenómeno mundial. Los objetivos que parecen estar en juego son «reducir el Estado, en busca de una mayor eficiencia económica» y «recaudar fondos». La tendencia hacia la eficiencia económica se ha desarrollado, entre otras cosas, en la recogida de basura y la gestión de los aeropuertos. De manera ominosa, en los Estados Unidos, esta tendencia ha llegado a incluir la aplicación de la ley. El gasto privado en seguridad ascendió a 52.000 millones de dólares en 1992-93, eclipsando el gasto público en un 73%, frente al 57% a principios de los años ochenta. Las tendencias identificadas anteriormente tienen una expresión pública más evidente en la preocupación de los políticos por los déficits presupuestarios del gobierno. No existen criterios analíticos fijos para determinar que un determinado nivel de déficit es más problemático que cualquier otro, salvo que se entiende que los déficits más grandes son peores que los más pequeños. Pero la idea de que los déficits están fuera de control y pueden comprometer tanto las iniciativas públicas como las privadas ha dominado el discurso público. Salvo algunas excepciones, vuelve a ser de sentido común creer, como ocurría antes de la Depresión, que los gobiernos deben gestionar sus asuntos de la misma manera que lo hacen los hogares individuales. Las calificadoras de bonos han contribuido a restablecer este punto de vista, a pesar de sus ocasionales comentarios en sentido contrario. Las dos principales calificadoras de los Estados Unidos utilizan información cuantitativa y cualitativa, aunque sus pronunciamientos públicos tienden a destacar el carácter cuantitativo y objetivo de sus calificaciones. ¿Dónde, pues, encajan los bienes públicos en esta estrecha forma de conocimiento? Los bienes públicos son aquellos para los que no puede existir un mercado. Se suele pensar que los bienes públicos tienen tres características: producen un consumo no rival, en el sentido de que el consumo de una persona no priva a otras; son no excluyentes, en el sentido de que si una persona consume es imposible impedir que todos lo hagan; y son no rechazables, porque los individuos no pueden abstenerse de consumirlos aunque quieran.

Sin embargo, puede debatirse si un bien o servicio determinado es realmente un bien público o si, de alguna forma, puede ser suministrado por el mercado o por alguna combinación de mercado y gobierno. Estos debates de política suelen girar no tanto en torno a la cuestión de la provisión, como tal, sino en torno al precio y la cantidad de la oferta.

Diferentes patrones de fuerzas sociales conducen a diferentes resoluciones de estos conflictos, como es evidente para cualquiera que haya conducido por autopistas en el sur de Ontario y en el oeste del estado de Nueva York. En Ontario, estas carreteras han sido tradicionalmente gratuitas en el sentido de que el conductor no paga ninguna tarifa por viajar una distancia determinada. Pero tan pronto como el mismo conductor cruza la frontera hacia la región fronteriza del Niágara en el oeste del estado de Nueva York, paga por usar la 1-190 (Interestatal 190). Para un viaje a través de Grand Island, Nueva York, y a la ciudad de Buffalo, el conductor debe desembolsar fondos a los operadores de peaje, en varios lugares. Del mismo modo, para salir de Brooklyn y tomar la Garden State Parkway hacia el sur hasta Atlantic City, el conductor paga varios dólares en los puentes Verrazano Narrows y Goethals, y para viajar a lo largo de la New Jersey y Pennsylvania Turnpikesa, un viaje de dos horas. En cambio, viajar por los varios miles de kilómetros de la autopista TransCanada, de costa a costa, es gratis. Las agencias de calificación de bonos refuerzan esta provisión más privatizada de bienes sociales en los Estados Unidos y en otros lugares.

Su enfoque en los acuerdos de financiación y sus juicios sobre los acuerdos refuerzan un patrón particular: identificar los proyectos «productores de ingresos» que no dependen de los ingresos generales derivados de impuestos. Desde el punto de vista de los calificadores, las fuentes de impuestos se perciben como menos fiables que otros tipos de ingresos, porque los ingresos fiscales son vulnerables al estancamiento político y la recesión económica.

El efecto de la dedicación de las fuentes de ingresos es especificar, reducir y asignar el riesgo. Sin embargo, las consecuencias van más allá de la financiación pública. La distinción entre bienes públicos y privados también influye en la forma en que se asignan los costos en toda la economía y en el acceso que se da a las diferentes fuerzas sociales a los bienes proporcionados por el gobierno. La financiación del puente del Estrecho de Verrazano con cargo a peajes en lugar de impuestos raciona el acceso al puente para los conductores de bajos ingresos que viven en Staten Island, por ejemplo. Como se indicó en el presupuesto del Gobierno de Ontario para 1993, este enfoque de los bienes públicos y cuasipúblicos se está afianzando fuera de los Estados Unidos.

En diciembre de 1998, se abrió la 407 ETR (Express Toll Route) justo al norte de Toronto. El problema de esta subsunción de lo público bajo criterios privados es que, como sostienen Hayward y Salvaris, «los gobiernos no son como las empresas». A diferencia de las empresas, los gobiernos pueden seguir imponiendo impuestos. Además, la preocupación de los gobiernos por el crecimiento económico significa que los déficits podrían considerarse mejor como un estímulo anticíclico para evitar un mayor deterioro económico. Por consiguiente, los gobiernos no deben analizarse en términos de deuda-capital sino en términos de la viabilidad de sus corrientes de efectivo, es decir, la corriente de impuestos sobre la renta. Este punto de vista entraña un enfoque más social del conocimiento, en virtud del cual los niveles de ingresos de los contribuyentes y la capacidad para apoyar una mayor tributación se convierten en preocupaciones centrales. Los organismos han intentado este tipo de análisis en otros lugares, como en los casos de Detroit y Filadelfia. Esta investigación de la dimensión de conocimiento de la calificación municipal sugiere que un beneficio general y público ya no es aceptable o incluso identificable para los organismos. Este cambio afectará a los grupos sociales que se han beneficiado en el pasado de la subvención de otros intereses. Por ejemplo, si los derechos de tránsito aumentaran para recuperar los costos totales, se podría permitir que la evaluación del beneficio superara cualquier interés público más amplio. En el escenario analizado anteriormente se describe a los organismos de calificación como proveedores y ejecutores de un nuevo sentido común sobre la infraestructura y la inversión públicas. En los casos en que deben prestarse servicios públicos, el problema parece ser cómo vincular al proveedor de servicios con el nexo de caja. En comparación con los ingresos fiscales ordinarios, los peajes y otras formas de ingresos dedicados aseguran que los inversores tengan más posibilidades de recuperar su dinero. En otras situaciones, la prestación de servicios públicos puede ser privatizada. El escenario no sugiere que las agencias de calificación sean el único agente causal que produzca estos resultados. En un escenario alternativo, los organismos no promoverían un vínculo estrecho entre las nuevas inversiones públicas y las fuentes de ingresos o la privatización. Entonces el marco mental que rodea estas tendencias sería más débil y más incipiente. La penetración de estas normas probablemente se reduciría y retrasaría el momento de su introducción.

Gobernanza

¿Cuáles son las implicaciones de gobernanza de la calificación municipal? ¿Cómo afecta el proceso de calificación a la elección de políticas democráticas y a la rendición de cuentas? En este caso, el argumento es que las agencias de calificación de bonos, entre otras instituciones, han adquirido una capacidad sin precedentes para ejercer un poder disciplinario sobre la sociedad civil y la organización política. Junto con otras presiones, las agencias de calificación están contribuyendo a un estrechamiento o redefinición de la ciudadanía social. La ciudadanía social se convierte en un lastre dentro del marco mental ortodoxo de la labor de calificación. Gran parte de lo que se ha examinado anteriormente, especialmente el estancamiento político en Filadelfia y la repercusión de la calificación en las estructuras de conocimiento que afectan al gobierno, respalda esta afirmación.

Revisor de hechos: LI